各县（市）区党委和人民政府，各开发区党工委、管委会，市委各部、委、室，市政府各委、办、局和各直属机构，各人民团体： 

　　《关于加强证明事项需求端管控、方便群众和企业办事的意见》已经市委、市政府同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。 

　　  

中共吉林市委办公厅

吉林市人民政府办公厅

2018年8月6日

　　 

　　 

　　                                                                                                                 

　　  

　　关于加强证明事项需求端管控方便群众和企业办事的意见 

　　 

　　 

　　为深入落实党的十九大精神，有效解决我市证明事项方面存在的问题，推进全市公共服务领域治理体系和治理能力现代化，根据国家和省全面推动“放管服”改革、加强并完善城乡社区治理、清理规范公共服务（证明）事项及“只跑一次”改革精神，同时结合我市前期需求端证明事项清理规范工作实际情况，现提出如下意见。 

　　一、总体要求 

　　（一）指导思想 

　　坚持问题导向，着力破除体制机制障碍，切实解决证明事项方面存在的“多、滥、乱”问题。实行需求端管控，实现源头治理，以有无法律法规和政策依据为判定标准，坚决取消无法律法规和政策依据证明事项，坚决取消“奇葩”证明、循环证明、重复证明等不合理证明。创新和改进管理方式，找到证明的有效替代途径，优化证明运行方式，让信息多跑路，让群众少跑腿。 

　　（二）基本原则 

　　1.需求端管控原则。也称需求端管控为主与供给端管控为辅的原则。对证明事项设定从严控制，清理规范证明事项从需求端入手，取消需求端不合理证明，抑制证明需求端单位（又称“索要单位”，以下简称“需求端单位”）随意设定证明事项的冲动。各单位、各系统根据全市需求端证明事项清单（以下简称“全市清单”），可自行制定本单位或本系统供给端证明事项清单，进一步实现供给端管控。 

　　2.清单之外无证明原则。将全市需求端证明事项统一纳入一张清单，清单之内的证明事项，证明供给端单位（又称“开具单位”，以下简称“供给端单位”）根据需求端单位的需要开具。吉林市内任何单位不得在清单之外设定需求端证明事项，让群众跑证明。 

　　3.清单动态调整原则。因法律法规和政策调整，导致原有证明事项失效或新产生了证明事项的，相关单位应向本级证明事项清理规范工作机构进行申报。申报进入清单的事项在经严格审查批准后列入全市清单，申请取消的事项在经必要的程序后从全市清单中予以剔除。 

　　4.依据法定原则。证明事项的设定必须有法律法规和上级政策规定。无法律法规和上级政策规定的，不得设定证明事项。 

　　5.减证便民原则。证明事项的设定与运行要充分考虑办事群众的感受，尽量减少证明数量，改进办理渠道，通过创新和改进管理方式替代办事群众跑证明，减轻群众负担，让群众少跑路。 

　　6.部门协作原则。建立部门间沟通协作与共同会商机制，解决工作衔接、信息交互、证明开具方面存在的问题，有效实现部门间信息的交互利用和证明的顺畅开具。 

　　7.信息公开与共享原则。能通过信息公开与共享方式解决的证明要通过信息公开与共享的方式解决。各单位既要主动公开和共享各类信息，供其他单位利用，同时也要积极有效利用其他单位公开与共享的信息。 

　　（三）主要目标 

　　改进和创新管理方式，取消不合理证明，改善办事环境，减少办事环节，提高办事效率，降低办事成本。建立规范统一的含市、县（市、区、开发区）、乡（镇、街道、开发区）、村（社区）四级全部需求端证明事项的全市清单，以清单管理为主要手段，建立以需求端清单管控为主、以供给端清单管控为辅的证明事项长效管控机制。 

　　二、主要任务 

　　（四）明确区分证明与非证明类材料 

　　证明是申请人（包括个人或组织，下同）在办事过程中根据被申请单位的要求，到第三方特别跑路办理，由第三方根据申请特别加工制作并出具的、佐证特定事项真实性的证明文件或证明材料。带有证明性质的盖章环节是证明的特殊形式。非证明类材料（要件）是生产、生活中自然形成的非证明类证明文件或证明材料，具体包括申请人现有的、直接签署的或第三方履行职责和提供服务过程中法定出具、主动提供或常规制发的证照、文件、凭据或资料等。非证明类材料（要件）不视作证明，不纳入证明事项清单管理；纳入非证明类材料（要件）清单管理的，在符合相关规定且确有必要的情况下可以要求申请人予以提供。各单位应在实际工作中科学区分证明与非证明类材料（要件），并按照有关要求进行规范管理。由于目前的法律法规和政策规定没有严格区分和定义证明、证明文件、证明材料，因此在实际工作中，各单位要遵循法律法规和政策规定前提下，结合实际，科学细致的区分和明确需要申请人提供的证明、证明文件、证明材料等具体类别和样式，并提供所需证明、证明文件、证明材料等的规范模板和具体要求，以方便群众和企业办事。 

　　（五）加强证明事项法源管理 

　　完善证明事项监督机制，明确证明事项设定的具体标准和程序，将证明事项设定列入地方性法规、政府规章及其他规范性文件的合法性审查范围，做好证明事项设定依据的全面清理工作，从法律源头上取消不必要、不合理证明，并严格防止产生新的不合理证明。明确进入全市清单的证明事项和盖章环节需有法律法规和政策依据。可认定为依据的法律法规和政策是：法律、法规、规章，立法解释、司法解释，上级规范性文件以及党内法规。根据效力的不同，将法律法规和政策依据分为规定依据和推定依据。规定依据是指明确规定需要证明，且明确了供给端单位的法律法规和政策类规定。推定依据是指明确规定需要证明或证明材料，但没有明确规定供给端单位的法律法规和政策类规定。只有规定依据和推定依据，才能作为证明事项设置和保留的依据。对法律法规和政策规定过时或不合理的，下级应向上级积极反映情况，对不合理的证明和非证明类要件提出取消建议。 

　　（六）公布调整并严格执行清单 

　　全市清单及动态调整清单等应由市政府及时向社会公布。公布的全市清单内容应包括：事项名称、设定依据、依据类型、开具用途、供给端单位（开具单位）、需求端单位（索要单位）。全市清单公布后，法律法规和政策依据发生变化的，清单中的证明事项也应相应作出调整。新的法律法规和政策增设了证明事项的，相关需求端单位应及时进行评估；对确有必要进入清单的证明事项，应向本级证明事项清理规范工作机构进行申报。经严格审查和依法确认后纳入全市清单进行管理。在证明事项未获确认前，先由相关单位自行协调相关部门解决，不得要求办事人跑证明。新的法律法规和政策取消了原有证明事项的，相关需求端单位应及时报市证明事项清理规范工作机构按规定程序进行调整。 

　　（七）强化证明事项清单准入流程管理 

　　证明事项的设定和取消应依流程办理。新设定证明事项，相关需求端单位应在充分征求供给端单位的意见后，参照《中共吉林市委办公厅、吉林市人民政府办公厅关于做好全市需求端证明事项清理规范工作的通知》（吉市办发〔2017〕19号）的要求进行申报。新申报的事项由证明事项清理规范工作领导小组审核通过后，逐级报市委、市政府批准，然后列入全市清单。 

　　（八）坚决杜绝不合理证明 

　　坚决杜绝和取消“奇葩”证明、循环证明、重复证明等不合理证明事项。积极取消或向上级建议取消可以通过法定证照、书面告知承诺、部门内部核查和部门间核查、网络核验、合同凭证等办理的，能被其他材料涵盖或者替代的，开具单位无法调查核实的，以及不适应形势需要的证明。各级证明事项清理规范工作机构要严格按照有关标准和要求，审核各单位上报的需求端证明事项，坚决将无法律法规和政策依据的证明事项排除在全市需求端证明事项清单以外。未纳入清单的证明事项应由部门自行办理，不得要求办事群众跑路办理。对清单之外设定证明和要求群众跑清单之外证明的单位进行查处。 

　　（九）创新和改进管理方式 

　　要适应新情况新变化，按照“放管服”改革的要求，积极利用新技术新手段，不断精简证明、精简要件，更多的利用无需群众特别跑路办理的非证明类材料（要件）取代证明。凡是能通过公开和共享的权威信息达到管理目标的，需求端单位不得再要求群众跑证明。即使是列入清单的证明事项，需求端单位也应本着减证便民原则，积极通过信息公开、数据共享、自行核查、在线核查、部门协作、函调、办事人承诺、网上开证明等措施减少或取消证明事项，减少对第三方证明的依赖。各单位要按照有关规定主动将登记、备案、审批、检查、处罚、验收、评估、评价等各类信息和数据向社会公开或提供给相关单位共享，供其他单位查询利用。要建立“网上开证明”系统，使现有清单中的证明事项实现网上办理，使部门间信息的提供、通报和共享通过网上实现。供给端单位应根据清单管理规定和“只跑一次”改革要求，将本单位应予开具（出）的证明事项列入本单位“只跑一次”事项清单，做到只让群众和企业“跑一次”，甚至是零跑动。各级党委和政府应结合证明开具和信息查询工作实际，在各级政务大厅（服务中心）设立证明开具和信息查询专区，为办事单位和个人提供证明开具和信息查询集成服务。 

　　（十）规范证明开具工作 

　　对进入全市清单的证明事项，需求端单位应主动向供给端单位提供证明模板。供给端单位应根据全市清单主动编制本单位供给端证明事项清单，同时根据需求端单位提供的证明模板和开具要求，结合全市“只跑一次”改革的要求，编制证明事项办理的办事指南并规范提供证明开具服务。全市清单中的证明事项，供给端单位应遵照清单管理规定，履行证明工作义务，本着认真负责的态度，采取查询档案记录、在线核查、走访调查、询问申请人和当事人等可行的方式，核实相关事项，证明相关事实。在职责范围内履行了核查义务、但确因客观条件限制无法准确证明相关事实的，可出具档案核查证明、记录核查证明、情况核查证明或相关情况说明，客观描述核查过程和所掌握的该证明事项的相关情况。 

　　（十一）妥善处理证明效力与证明能力关系 

　　供给端单位不得以证明能力不足为理由拒绝履行证明工作义务。需求端单位不得以证明效力不足为理由要求申请人反复跑证明。对证明工作中出现的证明效力与证明能力的矛盾性问题，供给端单位和需求端单位应共同会商，妥善研究解决办法。需求端单位应完善业务工作体系，加强日常工作管理，强化证明工作研究，不断提升证明工作能力。由于客观条件限制，供给端单位在职责范围内履行了核查义务、但确实难以证明的或提供的证明的效力不够充分的，需求端单位应正确对待，科学处理，积极通过申请人承诺、办事事项公示及承诺事项事后审查监督等办法来强化证明效力，确保所办事项的稳妥性和可靠性。 

　　（十二）清理规范办事前置要件 

　　实行清单管控后，任何单位和个人不得将取消的证明事项转化为情况说明、公证等非证明类要件要求办事群众变相跑证明。要参照证明事项清理规范的办法，根据“简政便民”和“减证便民”的要求，清理规范依申请的行政许可、其他权力和公共服务事项的证明和非证明类前置要件，保留法定的且必须的要件，取消不必要的要件。要形成需求端非证明类前置要件清单。吉林市内任何单位不得在需求端证明事项清单和非证明类前置要件清单之外向群众和第三方索要证明和非证明类前置要件。适应办事前置要件管理需要，应对办事前置要件进行全面清理规范，建立规范的办事前置要件清单体系：即在建立需求端证明事项清单的基础上，建立需求端证明事项负面清单；在建立需求端非证明类前置要件清单的基础上，建立需求端非证明类前置要件负面清单；同时建立部门间核查事项清单。 

　　（十三）明确证明工作的权责边界 

　　供给端单位和需求端单位应依据清单管理规定，在职责权限和能力范围内开展证明工作。未列入全市清单的证明，有关单位仍然需要的，应自行前往核查，必要时由提供核查的单位开具（核查）证明。对吉林市外需求的不在全市清单中的证明，即使其合法性与合理性不够充分，相关供给端单位也应以维护群众利益、方便群众办事为出发点，尽可能予以提供。供给端单位应按照证明开具的有关要求规范开具证明，需求端单位应对供给端单位开具的证明进行必要的核实，对证明的可靠性进行必要的评估，并作出是否采用的判断。需求端单位不得要求供给端单位开具（出）超出法律法规和政策、清单规定的范围和供给端单位实际能力的证明。需求端单位和供给─端单位均应在职责权限范围内承担开具证明和采用证明的相应的工作责任和法律后果。 

　　（十四）加强工作统筹和沟通协调 

　　各部门要自觉加强统筹协调，强化部门间和部门内协作，打破“信息孤岛”，实现部门间和部门内信息的积极提供、适时通报与主动共享，把麻烦留给自己，把方便让给群众，避免办事群众在部门间和部门内反复跑证明。本部门承办制作的属于其他部门法定需求的信息，信息制作部门应主动向相关管理部门提供、通报与分享。如政府征地拆迁部门，应主动将征地拆迁信息向国土、工商、房产、林业、建设等相关部门进行提供、通报与共享，推动其他相关部门落实征地拆迁区域管控要求。信息制作部门未主动提供、通报与分享信息的，其他法定需求信息部门应要求信息制作部门履行信息供给义务，并建立行之有效的信息提供、通报与共享机制。公对公的上门核查、电话核实、网络查询或函调的，相关单位要在工作职责范围内配合相关部门做好核查、答复和反馈工作。全市建立统一的证明开具和信息查询的沟通联系网络，全市各单位工作人员经过严格认证后进入该网络并开展工作。 

　　三、监督保障 

　　（十五）高度重视证明事项需求端管控工作 

　　持续开展“减证便民”行动，做好证明事项清理规范工作，取消“奇葩”证明、循环证明、重复证明是国家和省的明确要求。解决好证明方面存在的问题，对于推进“放管服”改革、推动政府治理能力现代化、改进党和政府形象具有十分重要的意义。加强需求端管控是实现证明乱象源头治理的有效途径。各单位要深刻认识做好证明事项需求端管控工作的意义，牢固树立以人民为中心的发展思想，强化大局意识、法治意识、责任意识和服务意识，高度重视并认真做好证明事项需求端管控工作。 

　　（十六）加强组织领导和工作力量 

　　全市要建立党委领导、政府主抓、管好本级、指导下级、统一全市的公共服务（证明）事项清理规范工作机制。市本级成立由市委副书记沈德生和市委常委、常务副市长李天林任组长的公共服务（证明）事项清理规范工作领导小组，领导小组下设办公室，设在市政府办公厅，负责清理规范工作的日常管理等事宜以及建立常态化工作机制。各县（市）区、开发区要结合工作需要，切实加强组织领导，明确工作机构，以推动工作常态化开展。 

　　（十七）建立证明事项管理工作制度 

　　探索建立全市性的需求端证明事项申报确认制度、清单动态调整制度、负面清单制度、网上开证明制度、信息公开与共享办法、证明事项部门协作机制、社会评议制度、监督考核制度，对证明事项申报和确认、清单动态调整（含准入和退出）、网上开具证明、证明类信息的公开与共享、部门之间配合协助、基层单位和群众评议、证明工作投诉举报处理与考核评价进行制度性规范。在健全各项基础制度的基础上，适时建立吉林市需求端证明事项清单管理办法。 

　　（十八）抓好工作指导与培训 

　　市公共服务（证明）清理规范工作领导小组办公室应将证明事项清理规范和日常管理的相关内容纳入年度工作培训计划，组织全市性培训和专项业务培训。各单位应将证明事项清理规范与日常管理作为推动“只跑一次”改革、优化公共服务的重要组成部分纳入本单位的业务培训范畴，组织所属单位和工作人员进行培训，提高“减证便民”和优化服务的意识，提高开展证明工作的能力和水平。 

　　（十九）形成全面协调推进的工作格局 

　　证明事项清理规范和日常管理工作应覆盖到本地各级党政机关、公共企事业单位和其他组织。各部门（单位）包括各派出单位的主管部门、各公共企事业单位的主管、协调与联系部门，要按照全市的统一要求，组织所属（联系）单位抓好工作落实，做好证明事项清理规范和日常管理工作。全市各级党政机关、公共企事业单位和其他组织应按照全市部署，落实清单管理工作制度，规范证明工作行为。部门之间以及部门内部要搞好沟通协调，切实解决证明开具过程存在的各种问题，让群众少跑路或不跑路。 

　　（二十）搞好工作监督与考核 

　　全市清单应向社会公开发布，接受社会监督。要畅通投诉举报渠道，做好投诉举报和责任追究工作。应将证明事项清理规范与日常管理工作纳入绩效考核范畴，做好检查考核工作。要强化监督问责，对拒不执行党委和政府决定、违反清单管理和需求端管控的规定、违规设定证明让群众多跑路、拒不履行法定证明和信息供给义务、故意刁难办事群众和吃拿卡要的单位和个人，由纪检监察机关依据有关规定实行问责，并依据有关规定给予相应党政纪处分；对于涉嫌犯罪的，将移送司法机关依法惩处。