推进“放管服”改革：内涵、作用和走向

来源：《中国行政管理》

　　作者：中国行政管理学会研究员　沈荣华

　　“放管服”改革是处理好政府与市场关系的重大改革举措。今年6月，国务院召开的全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议对深化“放管服”改革作出部署，中央政治局常委,国务院总理,党组书记李克强强调要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻党中央、国务院决策部署，推动“放管服”改革和优化营商环境取得更大成效。深入领会会议精神，从理论和实践结合上理解把握“放管服”改革的内涵、作用和走向，有着重要意义。

　　一、“放管服”改革是重塑政府与市场关系的一场深刻变革

　　党的十八大以来，党中央、国务院把处理好政府与市场关系、转变政府职能作为全面深化改革的关键，大力推进简政放权、放管结合、优化服务。国务院每年都召开全国电视电话会议，对“放管服”改革作出部署，不断将“放管服”改革推向纵深，各地区各部门积极探索，勇于实践，形成了许多好的做法和经验，“放管服”的内涵也随着改革深入不断丰富和拓展。

　　那么，“放管服”改革的内涵是什么？有哪些基本要求？从这项改革的背景、高层论述和实践经验看，“放管服”改革作为转变政府职能的重大举措，主要是指围绕处理好政府与市场关系，简政放权、放管结合、优化服务三管齐下推动政府职能转变，优化营商环境，以激发市场活力和社会创造力，促进经济持续健康发展。其中：

　　简政放权就是以减少行政审批为主要抓手，将不该由政府管理的事项交给市场、企业和个人，减少政府的微观管理，减少政府对资源的直接配置和对经济活动的直接干预，激发市场主体的活力；

　　放管结合就是在简政放权的同时加强事中事后监管，从“严进宽管”转向“宽进严管”，转变监管理念，创新监管方式，强化公正监管，维护公平竞争的市场秩序；

　　优化服务就是强化服务意识、创新服务方式，优化办事流程，推行互联网+政务服务，提升政务服务水平，为企业和公众提供高效便捷的政府服务。

　　对于“放管服”改革的内涵要求，可从以下方面加以理解认识。

　　从内容上讲，“放管服”改革就是要重塑政府与市场关系。处理好政府与市场关系是深化经济体制改革的核心问题，也是深化行政体制改革、转变政府职能的主要内容，主要是解决在市场经济中政府应当发挥什么作用，市场应当发挥什么作用。只有定位科学，才能使政府和市场在各自领域发挥好作用，相互促进，相互补充。党的十八届三中全会强调，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题，这就在理论上明确了政府与市场关系的科学定位，指明了改革的方向。深化“放管服”改革的核心要义，就是要在处理好政府与市场关系上做文章，下功夫。一方面，通过简政放权把不该由政府管理的事项交给市场、企业和个人，凡是市场机制能自主调节的就让市场来调节，凡是企业能干的就让企业干；另一方面，通过放管结合、优化服务，把该由政府管的事管好管住，在强化市场监管，促进公平竞争，维护市场秩序，优化政务服务、弥补市场失灵等方面发挥积极作用，从而使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，重塑政府与市场的关系。

　　从方法上讲，“放管服”改革就是要三管齐下协同推进。“放管服”改革包括简政放权、放管结合、优化服务，但并不是这三项改革的简单相加，各干各的，而是一个有机的整体，是放、管、服三管齐下、协同推进的一套改革“组合拳”。首先要大力简政放权，把该放的权放到位，这样才能激发市场主体活力，并使政府从审批发证的微观管理中抽身，集中力量做好市场监管和政府服务；同时政府放权后必须强化事中事后监管，把该管的管到位，做到放管结合，放管并重，这样才能使市场“活而不乱”，并为政府更大放权创造条件；此外还要优化政府服务，把该服的服到位，便利企业公众办事创业，这样才能寓管理于服务之中。经验表明，单打独斗往往效果有限，全面协同才能事半功倍，形成综合效应。

　　从价值上讲，“放管服”改革就是要从企业公众角度来推进政府变革。“放管服”改革事关政府与市场关系的调整，是政府本位、部门本位，还是企业本位、公众本位，效果是不一样的。“放管服”改革的一个重要内涵，就是要践行以人民为中心的发展理念，从企业公众角度出发来推进改革，而不是从政府部门角度出发进行改革。按照这一理念，在改革中需要做到两点：一是改革方案和措施的设计，改什么，不改什么，怎么改，都要充分听取企业公众的呼声和诉求，积极回应关切。比如，对审批流程的设计，应当从利企便民角度、从申办人办事角度，来整合权力，设计审批环节、证明资料和办事手续。这不仅是管理理念的转变，也是政府权力调整的出发点。二是改革成效要以人民群众是否满意作为根本标准，不仅要看改了什么，调整了什么，更要看改革结果是否更加利企便民，成本更低，有更多的获得感。

　　从手段上讲，“放管服”改革就是要运用信息技术提升政府治理能力。随着互联网、大数据、云计算等现代信息网络技术的发展和普及，不仅为人类生产生活提供了便利条件，而且也为深化“放管服”改革提供了新的技术手段和平台。目前推行的智能监管、“一网通办”、“只进一扇门”、“最多跑一次”等改革创新，实际上都是借助信息网络技术实现的。“放管服”改革的一个内涵，就是要运用现代信息技术来改进政府管理和服务，广泛推行互联网+监管、互联网+政务服务、互联网+审批等，并以此来重构政府权力结构、运行机制和管理方式，提升政府治理能力。

　　从作用上讲，“放管服”改革就是要优化营商环境促进经济发展。我们现在推进的改革，从根本上说是要推动生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展。同样，深化“放管服”改革，不是为了改革而改革，为了深化而深化，而是要围绕处理好政府与市场关系，破除阻碍经济发展的体制机制障碍，营造良好的营商环境和发展环境，激发市场主体活力，调动各类市场主体创业创新的积极性，增强经济的创新力和竞争力，以此来推进经济持续健康发展，最终是要满足人民对美好生活的新期待新要求。

　　二、“放管服”改革是优化营商环境实现经济稳中向好的重大举措，起到重要支撑作用

　　发展是解决我国一切问题的基础和关键，改革是推动发展的强大动力。当前，我国发展面临的环境复杂严峻，机遇和挑战并存。应对环境变化，必须靠改革促发展，向改革要动力，核心问题是处理好政府与市场关系。深化“放管服”改革、优化营商环境，就是应对环境变化促进经济发展的重大改革举措。李克强总理在这次全国电视电话会议上指出，“放管服”改革是处理好政府与市场关系的重大改革之举，对近几年扩大就业、壮大新动能、经济稳中向好起到了重要支撑作用。有效应对风险挑战，要把“放管服”改革、优化营商环境作为促进“六稳”的重要举措，更大激发市场主体活力、增强竞争力、释放国内市场巨大潜力，顶住下行压力，保持经济平稳运行，促进高质量发展。

　　1.为保持经济平稳增长提供动力支撑

　　近年来，我国经济面临的形势复杂而严峻，经济下行压力持续加大，新旧动能转换尚在进行。应对环境变化，走以往铺摊子、粗放式发展的老路已难以为继，也不能再搞“强刺激”，靠政府投资拉动，而要靠深化改革来推动发展，关键是要激发亿万市场主体的积极性和创造性，放手让企业和个人创业兴业，发展壮大，以此来促进就业、投资和消费，保持平稳增长，顶住经济下行压力，为此就需要有一个良好的营商环境。问题是目前政府职能转变还不到位，仍然管了许多不该管的事，一些该管的事没有管好管住，抑制了市场主体的活力。这就需要通过“放管服”改革和优化营商环境来破除束缚市场主体活力的障碍。实践表明，近年来的“放管服”改革既催生了大量新的市场主体，又使已有市场更加活跃，有效带动了就业、消费和民间投资，保持了经济平稳运行。

　　2.为高质量发展提供有效激励

　　进入新时代，我国已走上高质量发展之路。要推动高质量发展，必须把发展基点放在创新上，依靠创新驱动培育壮大新动能，提质增效，推进经济转型升级。在这方面，“放管服”改革可以起到激励作用。一是通过简政放权，消除体制弊端，可以激发和释放创新创业潜力，例如近年来大众创业万众创新热潮蓬勃兴起，新技术、新产业、新业态得到迅猛发展，新动能对经济增长的贡献率超过了1/3，加快了经济结构转型升级。二是通过公正监管，清除妨碍市场公平竞争的做法，健全市场监管规则，可以促进公平竞争，优胜劣汰，形成正向激励，引导企业以提质增效取胜，进而扩大有效供给，淘汰无效供给，优化资源配置，加速新旧动能转化。三是通过优化政府服务，如搭建各种创新服务平台，提供知识产权保护和运用，建立人才激励机制，鼓励企业家创新创业等，提供激励机制，可以调动各类创新主体的积极性。

　　3.为提升国际竞争优势提供良好环境

　　从外部环境看，当前国际竞争日趋激烈，经贸格局发生深刻变化。应对外部风险挑战，提升国际竞争优势，“放管服”改革可在两个方面发挥重要作用，一个是打造一流营商环境，提升竞争力。国际竞争很大程度上就是营商环境的竞争，哪里的营商环境好，便利化程度高，企业、人才、项目、资金等生产要素就会往哪里聚集。要在激烈的国际竞争中赢得优势，就需要对标国际，在营商环境上有更大进展。近年来，随着“放管服”改革深入，我国营商环境大幅改善，世界银行2018年评估报告显示，在全球190个国家和地区中，中国营商环境便利度排名由2013年的96位上升到2017年的78位，2018年更是大幅提高到46位，不仅整体排名明显提升，而且部分指标也进入全球先进行列，这就反映出“放管服”改革与营商环境之间的因果关系。再一个是营造创新环境，提升创新力。目前我国创新能力已有显着提升，但还存在不少短板和薄弱环节，一些关键核心技术受制于人。解决这些问题，要靠“放管服”改革来破除制约创新的弊端，为重大创新和核心技术攻关营造良好的环境，提升创新力，这样才能在国际竞争中赢得优势。

　　4.为满足人民对美好生活新期待提供条件

　　党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。化解这一矛盾，关键在于以全面深化改革推动全面发展，满足人民对美好生活的新期待。在这方面，“放管服”改革可以起到重要作用。从总体上说，“放管服”改革的出发点和落脚点，就是要通过优化营商环境来推动经济社会发展，为提高人民生活水平，满足民生需求创造条件。具体来说，简政放权可以激发各类市场主体活力，使之有更大发展空间，放手创业兴业，创造财富；放管结合，公平监管，可以促进公平竞争，优胜劣汰，更好地体现公平正义；优化政府服务，利企便民，可以让人民群众“办事不求人”，得到多样化便利化的政府服务，提高生产生活质量。这些改革创新举措，都为满足人民对美好生活新期待创造了条件，有助于增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。

　　三、以优化营商环境为目标推动“放管服”改革取得更大突破

　　李克强总理在今年全国电视电话会议上对深化“放管服”改革、优化营商环境作出了具体部署，提出了明确要求，强调要坚持市场化法治化国际化原则，行“简约”之道，程序和要件等都要删繁就简、便民利企，这就明确了深化改革的方向、目标和重点任务。

　　从这次会议的部署和要求看，下一步“放管服”改革具有几个重要特点：从改革方向看，“放管服”改革要聚焦优化营商环境，着力打造市场化法治化国际化的营商环境，而且总理对“三化”的内涵和要求做了明确阐述，为深化改革提供了基本遵循。从改革举措看，在以往改革的基础上，简政放权要围绕改革中的“堵点”“痛点”，重点攻坚克难，啃“硬骨头”，着力破除束缚市场主体活力的障碍，更大激发市场主体活力；放管结合要更加突出公平公正监管，有效维护公平竞争，强化正向激励；优化服务要在利企便民上下功夫，更加注重办好百姓身边事，增强人民群众获得感。

　　1.简政放权要重点攻坚，着力破除束缚市场主体活力的障碍

　　深入简政放权就是要从精简审批事项入手，将不该由政府管理的事项放给市场，激发市场主体的活力。从几年来实践看，各级政府大力精简审批事项，简化审批程序，简政放权取得重大进展，但目前仍然存在不少束缚市场主体活力的弊端，一些该放的权还没放，企业投资生产经营还面临一些没有解决的难题，市场决定资源配置的作用还没有充分发挥出来。因此，深入简政放权要集中力量攻关，减权力、动利益、调格局，在解决重点难点问题上取得突破。

　　一是全面推行市场准入负面清单制度。这是优化营商环境的一项基础性制度，也是一项国际上流行的市场规则。要在前期试点基础上，继续缩减清单事项，破除歧视性和各种隐性限制，提高透明度和可预期性，清单之外的事项政府不再审批，做到“非禁即入”，以大幅放宽市场准入，保障各类市场主体依法平等进入更多行业、领域和业务，有更大发展空间。

　　二是清理精简行政许可和变相审批。通过前期改革，现在行政审批事项大为减少，但中央层面行政许可事项还有1300多项，其中有些事项按照市场决定资源配置的要求衡量，其实是多余的，不必要的，每减少一个这样的许可事项就意味着门槛降低，束缚解除，有利于增强市场主体的活力。今年中央层面再取消下放50项以上行政许可，工业生产许可证种类再压减一半以上。同时，针对一些部门和地方以备案、登记注册、认证等形式变相设置审批、明放暗不放等问题，要加大清理整治力度，防止改革变形走样，换汤不换药。此外，对行政强制、行政处罚、行政确认、行政检查等其他权力事项，也要加强清理和规范。

　　三是加快“证照分离”改革。这是降低市场准入门槛的关键环节。商事制度经过“先照后证”、实缴改认缴、前置改后置等项改革后，“拿照易办证难”问题日益凸显，企业反映强烈。这就要加快“证照分离”改革，涉企经营许可事项分别采取直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等方式，使企业拿“照”后可尽快运营，并加速推进企业开办便利化改革，使企业注册开办时间减到5个工作日之内。

　　四是改革工程建设审批制度。这是降低实体经济成本、促进有效投资的迫切要求。目前工程建设项目施工报批仍然存在涉及审批多、部门多、环节多、评估多等问题，耗费时间各地长短不一，许多审批环节是多余的、重复的，耗费企业大量时间和经营成本，改革难度也很大。下一步，要在总结经验基础上，在全国推行工程建设项目审批制度改革，大幅压缩审批时间。

　　2.放管结合要突出公正监管，营造开放透明、公平竞争的市场环境

　　简政放权不是一放了之，而是要放管结合，放管并举。应当转变监管理念，创新监管方式，探索更加适合市场经济的新型监管模式，从“重审批轻监管”向“减审批强监管”转变，从“严进宽管”向“宽进严管”转变，使市场“活而不乱”。而且，按照优化营商环境的要求，要更加突出公正监管，着力打造开放透明、一视同仁、公平竞争的市场环境。

　　一是推行公平公正监管。这是遵循市场经济规律的内在要求，也是优化营商环境的重要标志。要加快建立公平开放透明的市场规则和公平竞争审查制度，清除妨碍公平竞争的障碍和做法，对各类企业、大中小企业一视同仁，使各类市场主体在资质许可、政府采购、项目开发、标准制定等方面，获得公平待遇；着力破除行政垄断、地方保护和市场壁垒，建立统一公平透明开放的市场，推动生产要素自由流动，优化资源配置；加快修订反垄断法和配套立法，为公平竞争提供制度化保障。

　　二是推行“双随机一公开”监管。强化市场监管，不能总是依赖年检年审、检查检测、评比验收、收费交费等困扰企业的监管做法，更不能搞多头监管、重复监管、任意监管，而应当创新监管方式，既讲究公平公正、成本效益，又防止监管缺失，全面推行“双随机一公开”监管就是一项行之有效的做法。对于一些问题突出的领域，则要采取重点监管，特别是对疫苗、药品、特种设备、危险化学品等要实行全覆盖严监管。

　　三是推行信用监管。长期以来，市场监管中盛行以罚为主，以罚代管，处罚过多过细，一动就罚、一罚了之，而对违法失信问题又处罚过轻，缺乏震慑力，执法成本高效益低。国内外经验表明，信用监管是现代市场经济运行的基础，也是成本低效益高的监管方法。应当抓紧建立以信用为基础的监管模式，事前强调信用承诺，事中以抽查为主，事后鼓励或惩戒，形成有效的守信激励和失信惩戒机制，从整体上提高监管成效。

　　四是推行包容审慎监管。当前，网络经济、数字经济、分享经济、移动支付、人工智能等新经济、新产业、新业态快速发展，方兴未艾，对推动新旧动能转换、引领发展发挥着重要作用。对此，不能简单套用传统监管方式，而应当采取更为包容审慎的监管，建立符合其特点的监管模式。当然，对于借创新名义搞违法经营的，监管部门也要加以整治，严格监管，防止损害公众利益的。

　　五是推行“互联网+监管”。在信息时代，市场监管应充分利用现代信息网络技术，提升监管能力，扩大政府监管信息共享和透明度，对违法失信行为早发现、早提醒、早处置，提高监管及时性、精准性、有效性。

　　六是推行综合执法监管。应当在前期机构改革的框架下，统筹配置市场监管执法职能、力量和资源，相对集中行政处罚权，精简整合执法队伍和层级，综合执法和综合监管，加强监管协同和审管衔接，落实监管责任，形成监管合力。

　　3.优化政府服务要在利企便民上下功夫，办好百姓身边事

　　优化政府服务应坚持以人民为中心的发展理念，强化服务意识，转变服务理念，更加重视从企业公众角度而不是从政府自身角度考虑问题，从利企便民出发优化服务流程，提高办事效率，提供更加公平方便可及的服务，使人民群众有更多获得感。

　　一是加快构建全国政务服务“一张网”。这是推行互联网+政务服务的重要成果，也是优化营商环境的明显标志。要在前期各地区各级政府服务信息平台建设的基础上，以国家政务服务平台为枢纽，整合接入地方平台、部门专网和独立信息体系，加快建设全国一体化在线服务平台，今年底前上线运行，在更大范围内实现“一网通办”和异地可办。

　　二是持续开展减证便民行动。减少群众办事证明多、办证难现象，清理烦扰群众的各种证明、材料和繁琐手续，该取消的取消，该合并的合并，该互认的互认，该并联的并联，对确需保留的证明实行清单管理，创新办证方法，提高办事效率，提供便民服务。

　　三是重点做好基层民生行动。积极回应社会关切和民生需求，办好百姓身边事，在政府引导下，注重发挥社区和社会力量的作用，推进老旧小区改造，发展家政、养老、托幼等社区服务，开展“互联网+教育、医疗”等基层居民服务，提升生活质量。而且，做好这些百姓身边事，还可增加服务消费，扩大内需市场。要推进公用事业服务便利化。要将现代信息网络技术引入水电气暖等公用事业领域，推行网上办理、移动支付等，让居民少跑路得实惠。